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Kyoto-Protokoll

Das Kyoto-Protokoll (benannt nach dem Ort der Konferenz Kyōto in Japan) ist ein am 11. Dezember 1997 beschlossenes Zusatzprotokoll zur Ausgestaltung der Klimarahmenkonvention (UNFCCC) der Vereinten Nationen mit dem Ziel des Klimaschutzes. Das am 16. Februar 2005 in Kraft getretene und 2012 auslaufende Abkommen schreibt erstmals verbindliche Zielwerte für den Ausstoß von Treibhausgasen fest, welche die hauptsächliche Ursache der globalen Erwärmung sind.[1]

Die Zunahme dieser Treibhausgase ist überwiegend auf menschliche Aktivitäten zurückzuführen, insbesondere durch das Verbrennen fossiler Brennstoffe, Viehhaltung und Rodung von Wäldern. Die im Protokoll reglementierten Gase sind: Kohlenstoffdioxid (CO2, dient als Referenzwert), Methan (CH4), Distickstoffoxid (Lachgas, N2O), teilhalogenierte Fluorkohlenwasserstoffe (H-FKW/HFCs), perfluorierte Kohlenwasserstoffe (FKW/PFCs) und Schwefelhexafluorid (SF6).

Das Protokoll sieht vor, den jährlichen Treibhausgas-Ausstoß der Industrieländer innerhalb der sogenannten ersten Verpflichtungsperiode (2008-2012) um durchschnittlich 5,2 % gegenüber 1990 zu reduzieren. Trotzdem konnte es bislang nur wenig am allgemeinen Wachstumstrend der wichtigsten Treibhausgase ändern. Die Emissionen von Kohlendioxid und Lachgas steigen weiter unvermindert an, und der Ausstoß von Methan und den verschiedenen Kohlenwasserstoffen hat sich aus anderen Gründen stabilisiert, darunter das den Schutz der Ozonschicht reglementierende Montreal-Protokoll. Auf der Konferenz der Vertragsstaaten im Dezember 2007 auf Bali wurde eine Einigung über die Rahmenvorgaben für die Verhandlungen über die Reduktionsverpflichtungen der Industrienationen in der 2013 beginnenden zweiten Verpflichtungsperiode erzielt. Die Verhandlungen sollen bis Dezember 2009 abgeschlossen werden.

Inhaltsverzeichnis

Ausgangslage und Vorgeschichte

Im Juni 1992 fand in Rio de Janeiro die Konferenz der Vereinten Nationen über Umwelt und Entwicklung (UNCED) statt. Zu der bis dahin weltgrößten internationalen Konferenz reisten sowohl Abgesandte fast aller Regierungen als auch Vertreter zahlreicher Nichtregierungsorganisationen nach Brasilien. In Rio wurde unter anderem die Klimarahmenkonvention (UNFCCC) unterzeichnet. Außerdem sollte die Agenda 21 besonders auf regionaler und lokaler Ebene die gesteigerten Bemühungen um mehr Nachhaltigkeit vorantreiben, zu der auch Klimaschutz gezählt wurde.

Die Klimarahmenkonvention verankerte völkerrechtlich verbindlich das Ziel, einen gefährlichen und menschlich verursachten Eingriff in das Klimasystem der Erde zu verhindern. Sie war bereits einige Monate vor dem UN-Gipfel in New York verhandelt, jedoch erst in Rio von den meisten Teilnehmerstaaten unterzeichnet worden. Die Konvention legte ein Vorsorgeprinzip fest, nach dem durch die Staatengemeinschaft auch bei noch nicht absoluter wissenschaftlicher Sicherheit über den Klimawandel konkrete Klimaschutzmaßnahmen getroffen werden sollten. Zu diesem Zweck erlaubte die Konvention, ergänzende Protokolle zu beschließen.

Der 1. Weltklimagipfel 1995 in Berlin, das heißt die erste Vertragsstaatenkonferenz zur Klimarahmenkonvention (Conference of the Parties, COP), einigte sich dann auf das so genannte „Berliner Mandat“, das den Weg zur Erarbeitung eines Zusatzprotokolls mit konkreten Verpflichtungen für die Industrieländer ebnete. Die damalige Bundesumweltministerin Angela Merkel hatte maßgeblichen Anteil an dem weitgehenden Versprechen seitens der deutschen Delegation, dass sich die Bundesrepublik Deutschland auf den größten Beitrag zur Treibhausgas-Reduktion unter allen Industriestaaten verpflichtete.

Das in Berlin in seinen Grundzügen beschlossene Protokoll wurde Ende 1997 in Kyoto auf der COP-3 verabschiedet - nicht zuletzt dank des Geschicks des Verhandlungsführers der „Ad hoc Group on the Berlin Mandate“ (AGBM) Raul Estrada-Oyuela (Argentinien).

Ziele und Inkrafttreten

Die im Annex B des Kyoto-Protokolls versammelten industrialisierten Vertragsstaaten haben sich darauf festgelegt, ihre Treibhausgasemissionen im Zeitraum 2008 bis 2012 um durchschnittlich 5,2 Prozent unter das Niveau von 1990 zu senken. Annex A des Protokolls nennt sechs Treibhausgase (CO2, CH4, HFCs, PFCs, N2O, SF6), auf welche die Verpflichtungen anzuwenden sind. Die einzelnen Länder haben dabei unterschiedliche Vorgaben, die vor allem von ihrer wirtschaftlichen Entwicklung abhängen. Für die EU ist eine Senkung der Emissionen um insgesamt 8 Prozent vorgesehen, Russland und die Ukraine haben sich dazu verpflichtet, das Emissionsniveau von 1990 nicht zu überschreiten, und für die Volksrepublik China, Indien und für Entwicklungsländer sind keine Beschränkungen vorgesehen.

Das Protokoll wurde in der japanischen Präfekturhauptstadt Kyoto verhandelt und am 11. Dezember 1997 verabschiedet. Es sollte in Kraft treten, sobald mindestens 55 Staaten, die zusammengerechnet mehr als 55 % der Kohlenstoffdioxid-Emissionen des Jahres 1990 verursachten, das Abkommen ratifiziert haben. Die Zahl von mindestens 55 teilnehmenden Staaten wurde mit Islands Ratifikation am 23. Mai 2002 erreicht. Mit der Unterzeichnung von Russland unter Präsident Putin am 5. November 2004, auf das ein Anteil von etwa 18 % CO2-Emissionen entfällt, wurde auch die zweite Bedingung erfüllt. Am 16. Februar 2005, 90 Tage nach der Ratifizierung durch das Russische Parlament, trat das Kyoto-Protokoll dann in Kraft. Zu diesem Zeitpunkt hatten es 136 Staaten ratifiziert,[2] die zusammen 85 % der Weltbevölkerung und einen CO2-Ausstoß von 62 % abdeckten.

Einige Staaten wie die USA und Australien hatten zunächst das Protokoll zwar unterzeichnet aber nicht ratifiziert. Der neugewählte australische Regierungschef Kevin Rudd hat jedoch am 3. Dezember 2007 als erste Amtshandlung nach seiner Vereidigung das Protokoll ratifiziert.[3] Auch mehrere OPEC-Staaten haben ihre Vorbehalte aufgegeben und das Übereinkommen ratifiziert. Inzwischen sind 177 Staaten dem Kyoto-Protokoll entweder beigetreten, haben es ratifiziert oder ihm formell zugestimmt.[4]

Flexible Mechanismen

Das Kyoto-Protokoll sieht mehrere flexible Mechanismen vor, mit dem die Unterzeichnerstaaten ihre Ziele erreichen können. Diese Mechanismen können freiwillig angewendet werden und sollen es erleichtern, die vorgesehenen Reduktionen zu erreichen.

Emissionsrechtehandel (Emissions Trading)

Der Handel mit Emissionsrechten ist eines der wesentlichen im Kyoto-Protokoll verankerten Instrumente. Die Idee ist, dass Emissionen dort eingespart werden, wo dies am kostengünstigsten möglich ist. Zu unterscheiden ist der Emissionshandel zwischen Staaten, welcher im Kyoto-Protokoll festgelegt wurde und der Emissionshandel zwischen Firmen, der in der EU stattfindet. Dazu wird vom Staat an alle am Emissionshandel teilnehmende Unternehmen pro Jahr eine vorher festgelegte Menge an Emissionszertifikaten ausgegeben oder versteigert. Alle Firmen bekommen dabei weniger Zertifikate zugeteilt, als sie für den laufenden Betrieb ohne Modernisierungsmaßnahmen benötigen. Die Firmen, die mit geringen Kosten Emissionen einsparen können, haben dann einen Anreiz dies umzusetzen. Denn Firmen, die aus Mangel an günstig umsetzbaren Einsparmöglichkeiten oder schlicht aus mangelndem Willen ihr Emissionsbudget überschreiten sind gezwungen, Zertifikate hinzuzukaufen. Sobald der Marktpreis für ein Zertifikat höher steigt als die Investition zur Einsparung derselben Menge an Treibhausgasen kostet, werden Firmen daher wahrscheinlich in energieeffizientere Produktionsverfahren investieren.

Artikel 17 des Kyoto-Protokolls betont, dass der Emissionshandel ein zusätzliches Element neben direkten Maßnahmen zur Reduzierung von Treibhausgasen darstellen soll. Damit soll verhindert werden, dass sich Staaten nur darauf verlassen, ihre Reduktionsverpflichtungen von anderen Teilnehmern am Emissionshandel einzukaufen.

Gemeinsame Umsetzung (Joint Implementation)

Als Joint Implementation (JI) werden kooperative Maßnahmen zweier (oder mehrerer) Industrieländer bezeichnet, die sich beide anteilig anrechnen lassen können. Das ermöglicht es Ländern mit relativ hohen spezifischen Kosten der Emissionsreduktion ihren Verpflichtungen durch Investitionen in Länder mit leichter erzielbaren Einsparungen nachzukommen. Der JI-Mechanismus ist besonders im Hinblick auf die im Annex I vertretenen osteuropäischen Staaten geschaffen worden. Neben der Senkung des Ausstoßes von Treibhausgasen sollte damit gleichzeitig die notwendige Modernisierung der ehemals kommunistischen Ökonomien vorangetrieben werden.

Mechanismus für umweltverträgliche Entwicklung (Clean Development Mechanism)

Von Clean Development Mechanism (CDM) spricht man, wenn ein Industrieland Maßnahmen zur CO2-Reduktion in einem Entwicklungsland durchführt. Da der Ort einer Emissionsreduktion prinzipiell unerheblich ist und man von jeglicher Reduktion einen verringerten negativen Einfluss auf das Klima erwartet, können kostengünstigere Maßnahmen verwirklicht werden. Der CDM wurde eingeführt, um einerseits Industrieländern das Erreichen ihrer Reduktionsziele zu erleichtern und gleichzeitig einen zur Modernisierung dringend notwendigen Technologietransfer in Entwicklungsländer zu fördern.

Lastenteilung (Burden Sharing)

Zusätzlich ist es möglich, dass eine Gruppe von Vertragsstaaten ihre Reduktionsziele auch gemeinsam erfüllen kann. Dieses sogenannte burden sharing ist speziell für die Europäische Union in das Protokoll mit aufgenommen worden. Diese hat sich als Staatenverbund insgesamt zu einer Reduktion um 8 % verpflichtet. Intern gelten dabei deutlich unterschiedliche Ziele. Auf Luxemburg entfallen mit –28 % sowie auf Dänemark und Deutschland mit je –21 % die größten Einsparungen. Die stärksten zulässigen Steigerungen wurden Spanien, Griechenland und Portugal mit +15 %, +25 % bzw. +27 % zugestanden.[5] (→ Europäisches Programm für den Klimaschutz)

Positionen

Deutschland ratifizierte das Protokoll am 26. April 2002 und hat sich damit verpflichtet, den Ausstoß an den betreffenden Gasen von 2008 bis 2012 um 21 % gegenüber dem Stand von 1990 zu senken. Alle anderen EU-Staaten folgten bis spätestens zum gemeinsamen Termin am 31. Mai 2002.[6] Kroatien, das sich um den EU-Beitritt bemüht, hat am 20. Mai 2007 das Kyoto-Protokoll ratifiziert.

Die USA haben unter Präsident Clinton das Kyoto-Protokoll zwar unterschrieben, aber nicht ratifiziert. Die gegenwärtige Regierung unter Bush beabsichtigt auch nicht, während der ablaufenden Amtszeit das Protokoll noch zu ratifizieren. Diese Kehrtwende der USA Anfang der 2000er Jahre hätte beinahe zum Scheitern des Kyoto-Protokolls geführt, da die vorgeschriebenen Anforderungen an das Inkrafttreten nicht erfüllt wurden. Erst mit dem Beitritt Russlands stand der Rechtsgültigkeit des Protokolls nichts mehr im Wege.

Russland hatte, nicht zuletzt aus Rücksicht auf die diplomatischen Beziehungen zu den USA, sehr lange mit einer Entscheidung gezögert. Aus russischer Sicht sprach für eine Ratifizierung der aus dem Emissionsrechtehandel zu erwartende Gewinn: In den Jahren nach dem Bezugsjahr 1990 wurden in Russland zahlreiche umweltverschmutzende Fabriken aus Rentabilitätsgründen stillgelegt. Daher liegen die aktuellen Emissionen unter denen von 1990, sodass Russland, nach Inkrafttreten des Protokolls, „Verschmutzungsrechte“ gegen Devisen an andere Industrieländer verkaufen kann, ohne größere Summen in umweltverträglichere Technologie investieren zu müssen. Die Freigabe zur Ratifikation erfolgte am 22. Oktober 2004 durch das russische Parlament (Duma), nachdem sich Präsident Putin im Vorfeld für eine Umsetzung des Kyoto-Protokolls stark gemacht hatte. Offiziell wurde das Kyoto-Protokoll von Russland am 18. November 2004 ratifiziert. Die EU einigte sich vorab zusammen mit einigen anderen Staaten, darunter Kanada und Japan, auch ohne Inkrafttreten des Kyoto-Protokolls ihre zugesagten CO2-Minderungsziele bis 2012 zu erreichen.

Reduktionsverpflichtungen und aktueller Stand

Die folgende Tabelle gibt einen Überblick über die im Einzelnen eingegangenen Reduktionsverpflichtungen der 15 größten Treibhausgasemittenten des Jahres 1990, deren aktuellen Stand der Emissionen sowie die Abweichung vom Soll- zum Istwert. Die 15 aufgeführten Staaten vereinigten 1990 auf sich 91,2 % der Emissionen aller Annex B-Staaten. 2004 verursachten sie 91 %. Für die EU-Staaten sind die im Laufe des Jahres 1998 intern ausgehandelten Ziele angegeben, die zusammen genommen dem EU-weiten Ziel einer Reduktion um 8 % entsprechen.

Staat Emissionen 1990 in
Mio. t CO2-Äquivalent
Verpflichtete
Emissionsänderung
Ist-Stand 2004 Abweichung in
Prozentpunkten
USA 6 103 keine (urspr. -7,0 %) +15,8 %  
Russland 2 975 0 % -32,0 % -32,0 %
Japan 1 272 -6,0 % +6,5 % +12,5 %
Deutschland 1 226 -21,0 % -17,2 % +3,8 %
Ukraine 925 0 % -55,3 % -55,3 %
Vereinigtes
Königreich
776 -12,5 % -14,3 % -1,8 %
Kanada 599 -6,0 % +26,6 % +32,6 %
Frankreich 567 0 % -0,8 % -0,8 %
Polen 459 -6,0 % -31,2 % -25,2 %
Italien 520 -6,5 % +12,1 % +18,7 %
Australien 423 +8,0 % +25,1 %  
Spanien 287 +15,0 % +49,0 % +34,0 %
Rumänien 230 -8,0 % -41,0 % -33,0 %
Niederlande 213 -6,0 % +2,4 % +8,4 %
Tschechien 196 -8,0 % -25,0 % -17,0 %
Türkei 170 keine +72,6 %  
Belgien 146 -7,5 % +1,4 % +8,9 %
Österreich 79 -13,0 % +15,7 % +28,7 %
Schweiz 53 -8,0 % +0.4  % +8.4 %
Quelle: UNFCCC (2006):GHG Data 2006 (PDF; 378 kB) Türkei nur Unterzeichner der Klimakonvention, nicht des Kyoto-Protokolls

Kritik

Kritik erntete das Kyoto-Protokoll von vielen Seiten. Insbesondere Umweltschützern gehen die Reduktionsziele des Protokolls nicht weit genug,[7] während Vertreter der Wirtschaft in der Regel zu hohe Kosten durch die Umsetzung des Protokolls befürchten.[8]

Trotz der geringen Reduktionsziele werden diese von kaum einem Staat konsequent verfolgt. In Deutschland kam es seit 1990 zu Verringerungen der CO2-Emissionen um über 17 Prozent. Der Großteil ist vor allem auf den Zusammenbruch der ostdeutschen Industrie nach der Wiedervereinigung zurückzuführen, aber auch auf dem Gebiet der alten Bundesrepublik ist seit 1990 der CO2-Ausstoß zurückgegangen. In den meisten anderen Staaten kam es zu teilweise drastischen Erhöhungen der Ausstoßmengen, so dass die Mehrheit der EU-Mitglieder die selbst gesetzten Reduktionsziele bis 2012 wohl verfehlen werden. Das Protokoll beinhaltet zudem keine Sanktionsmechanismen für Verstöße gegen die Reduktionsziele.

Die großzügige Anrechnung von CO2-Senken in Form von Wäldern lassen es zudem fragwürdig erscheinen, ob die von den Staaten angegebenen Reduktionsziele in der Realität auch erreicht oder nur statistisch herbeigerechnet werden.

Großverursacher, die auch die größten Erhöhungen ihrer Emissionen in den letzten Jahren erlebten (z.B. China und Indien), werden von den Bestimmungen des Protokolls verschont. Sie unterliegen keinerlei Emissionsbegrenzungen. Dies ist während der Verhandlungen 1997 mit dem vergleichsweise geringen Pro-Kopf-Ausstoß dieser Länder begründet worden und ihrer niedrigen wirtschaftlichen Entwicklung, doch der absolute Ausstoß insbesondere Chinas hat das Land zum drittgrößten Emittenten nach den USA und der EU werden lassen.

Ausblick

Hauptartikel: Post-Kyoto-Prozess

Gegenwärtig wird über die Zukunft des Kyoto-Protokolls verhandelt. Im Zentrum stehen die Auseinandersetzungen um ein Nachfolgeprotokoll, das weiter reichende Reduktionsverpflichtungen mit einer größeren Zahl an verpflichtend teilnehmenden Staaten verbindet. Die Verhandlungen werden hauptsächlich auf den jährlich stattfindenden so genannten Weltklimagipfeln geführt. Bislang zeichnete sich dabei noch kein Durchbruch ab, so dass für die Zeit nach 2012 noch kein völkerrechtlich verbindliches Reglement zur Reduzierung von Treibhausgasemissionen existiert.

In der nicht verbindlichen Washingtoner Erklärung vom 16. Februar 2007 haben sich die Regierungschefs von Kanada, Deutschland, Italien, Japan, Russland, dem Vereinigten Königreich, den USA, Brasilien, China, Indien, Mexiko und Südafrika in Grundzügen auf eine Nachfolgeregelung geeinigt. Zunächst soll demnach ein möglichst weltweites Emissionshandelssystem installiert werden, das entwickelte wie Entwicklungsländer in die Reduktionsbemühungen einbezieht.[9]

Siehe auch

Literatur

Einzelnachweise

  1. Intergovernmental Panel on Climate Change (2007): IPCC Fourth Assessment Report - Working Group I Report "The Physical Science Basis"
  2. CAN Europe: Ratification Calendar
  3. Tagesschau: Australien ratifiziert Kyoto-Protokoll vom 3. Dezember 2007
  4. UNFCCC: Kyoto Protocol - Status of Ratification (PDF) mit Stand vom 13. Mai 2008
  5. europa.eu: The Kyoto Protocol and climate change - background Information, Press Release, Reference: MEMO/02/120 vom 31. Mai 2002
  6. europa.eu: Protokoll von Kyoto über Klimaänderungen mit Stand vom 2. Mai 2006
  7. Greenpeace Deutschland (2006): Das Klimaprotokoll von Kyoto
  8. Deutsche Umwelthilfe (2005): Rauchzeichen aus der klimapolitischen Steinzeit. Kurzbewertung eines klimapolitischen Positionspapiers des BDI und seiner Kommentierung durch Mitglieder des Industrieverbandes (PDF)
  9. Guardian Unlimited (2007): Global leaders reach climate change agreement